加强城市外来人口社会化管理服务初探

相城区课题调研组

　　随着市场经济体制的逐步建立和改革开放的不断深化，城市化进程的加快与异地交流程度的日益扩大，迅猛发展的混合型经济与非公经济企业的拓展再生产，促使产业集聚规模化、商业化、工业化；市场经济竞争优胜劣汰加剧，促使大批社会阶层剩余劳动力和外来人群多向流动自由择业，离土经商暂住进企，纷至沓来涌入城市，数量剧增呈逐年涨高的趋势；城市社会新阶层之间的矛盾日渐突出使城市形态、社会人群结构的就业和生活方式，思想观念，利益需求和道德观念都发生了深刻的变化。外来人群流动"新一族"已成为城市经济社会事业发展不容忽视的一支社会新生力量，城市社会文明程度的整体提升与个体文明素质的综合提高，经济持继快速增长与人文环境优化，社会治安秩序稳定与市民安居乐业已成为城市现代化发展的"瓶颈"和"障碍"。针对外来人群融入城市社会后期，寓于教育、属地管理、规范服务相对滞后的现状，如何确立科学的城市化发展观，以人为本，营造"相聚一地、同创繁荣，联保平安、共树新风"的良好发展环境和社会氛围，真正使外来人员适应新形势城市化发展需要，拥有更多的社会化服务，享受同等市民化公共教育管理，享有更多的权益保障，满足其求生存发展、和谐共处、平等相待免受歧视有归属感、荣誉感等多方面需求融入城市社会，成为流动型苏州"新市民"，更好地为"第二故乡"经济社会事业发展服务。我们必须走出城市外来人口管理的误区，深化改革现行政治思想工作的教育模式，努力构筑社会化、人性化、亲情化服务的理念，值得我们进行更深入、更有创新性的研究和探讨。最近，我们按照苏州市委关于精神文明建设《加强外来人员教育管理服务调研》的通知要求，专门召开协调会议，成立由区委副书记负总责，有关宣传部、文明办、公安、城管、文教、卫生、妇联、计生、劳动和社会保障局等20个职能部门参与的调研课题组，分设若干调研小组、调研子课题，带着思考和剖析问题，深入全区外来人口散居、相对集中的元和镇、黄桥镇下塘、元和社区20处租住、暂住地；32家外来人员相对密集的中国蠡口国际家具城、中翔家电城、渭塘珍珠交易市场，相城经济开发区、望亭迎湖经济开发区、北桥、湘城非公经济企业集宿区；在水一方大酒店、洗浴中心、商贸区等12家服务行业；公路建筑、在建房地产等施工现场进行走访座谈和书面问卷答题，对外来人员这一"特殊群体"作了一次全面、深入的调查。

　　一、目前城市外来人口的分布及现状

　　相城区住落在苏州北部的阳澄湖畔，辖10个镇，3个区（相城经济开发区、盛泽湖休闲度假区、农业示范园区），常驻人口总数34万，农村户口占总数的80%。随着"绿色、生态、花园" 文明新相城"高强度投入、高速度建设、高标准运作、高效率服务"城市化进程的加快，外来人口包括未成年子女，2002年登记在册数量9.99万余人；2003年逐增至13.77万余人，截止到今年3月底，登记在册数量已增至14.5万人左右，未包括漏登记外来人口；居住私房出租户内1.47万人，企业集宿5.92万人，建筑工地临时居住1万人，其它居住1.66万人；男性占26.48%，女性占73.52%，常住人口与外来人口比例为2.5：1，占户籍总人口的34.7%，外来人口平均每年以10%速度递增呈逐年涨高的趋势。一是地域分布广，民族种类多。辖区外来人员主要来自苏北、安徽、河南、河北、四川、山东省等9个省份地区，年龄16至35岁数6.92万人，占登记总数的65.9%，民族特性70%为汉族，占18%为壮族、苗族、回族，占12%为侗族、傣族、土家族、朝鲜族等少数民族，30%外来人口信仰佛教、10%信仰天主教、伊斯兰教和基督教。地区差别与宗教信仰，语言交流与生活习性，经济差距与居住条件，思想僵化与文化接受等都给城市社会管理带来了特定的"早期胎化"障碍。二是行业分布散，就业层次低。外来人员通过区域人才市场合理调控，用工单位招聘求职就业的外来人员从事商贸、服务行业约占30%，年龄结构为18至32岁左右，文化程度高中以上；异地有组织来区外来人员长年、间断或短期从事企业和建筑行业约占50%，年龄结构为18至45岁左右，文化程度初中以上；自谋职业、自由择业从事个体和流动游业约占18%，年龄结构为18至35岁左右，相当于初中文化程度；无业和流浪乞丐人员约占2%，年龄结构为14至60岁不等，小学或文盲文化程度占多数。流离化人群与异质化不同人群受当地社会人群歧视，文化程度偏低与社会阅历浅，求职就业盲目性与信息渠道不畅；地域抱团与矛盾冲突，游离政治思想教育外与忽略接受法律法规制约，自律意识与遵章守纪等不利安全和社会稳定等人为障碍因素较大，给城市社会带来了一定的"隐性质化"障碍。三是婚育知情少，服务盲区多。外来人员输出省份已婚育龄妇女中，一胎占52.34%，二胎占44.94%，三胎占2.72%，婚育证明持有率低，仅为28.28%，高中以上占8.89%；初中占64.90%，小学占20.93%，文盲占5%。外来育龄妇女结婚生育较早，有多生意愿，重男轻女思想严重，多生不优生，多生不优育，流出地与接受地双方管理机制的不协调与及时互通信息传递脱节，后续计生、婚育管理衔接与跟踪服务被动，婚育计生知情选择与随访服务等"死角"遗漏层面较多，有躲生超生现象，健教知识普及率不高，外来人员婚育"黑户口"人群都给城市社会带来了一定的"盲区黑化"障碍。四是外来办校乱，子女求学难。辖区内除友好小学（原吴县化肥厂旧办公楼）2001年经原吴县市教委审批试办外，不符合办学条件，未经审批且暂时登记备案的有向阳小学、博爱小学、英才小学、涟水小学等7所外来工子女学校，就读外来民工子女每所小学均在115人-845人不等。全区外来人口子女6000人，2612子女就读于当地正规中小学校，其余均就读于民工子女学校。外籍来区从事教育的教职员工118人，班级83个，学生3388人。外来子弟学校办学条件简陋，教学成本低，基础设施条件差，教职员工年龄偏大，资历素质收费定额不规范，外来子女家长由于当地读书费用偏高，无经济承担能力不愿进入辖区正规学校就读，至使外来学校无序招生，恶习性竞争；外来办学不规范导致教学教材不统一，升学不同步，接送车辆超载险情，流行病预防等祸患苗头都给城市社会教育管理带来一定?quot;隐潜量化"障碍。五是散居社会杂，安全隐患多。据调查统计，影响城市社会不安定、不稳定的主要因素是城市外来人员引起的帮派结伙行凶、入室偷盗杀人、流窜作案抢劫、制假售假等刑事案件。2003年全区抓获作案人员686 人，其中外来人员484人，占71%；截止今年4月底，全区共抓获外来刑事作案人员153人，外来人员刑事作案人员122人，占当年外来人员发案率的0.12%。外来人员落脚点不清，身份档案不明，暂住租住清查登记率不高，使用假证与本人不相符，进出入地双方互通信息不畅，随意流动性大，流窜作案犯科等给城市社会管理教育带来了特殊的"继发毒化"障碍。

　　二、当前城市外来人员管理存在的问题

　　大量的外来人员的进驻，为我区经济跨越式发展和城市化快速推进作出了积极的贡献，但地域观念强文化素质低，适应性差流动性大，自律意识不高文明程序低，缺乏归属感和荣誉感等问题很难满足城市全面、协调和可持继发展的要求；同时也给我区精神文明建设带来了一定的难度。加强对外来人员的教育、管理与服务已成为各级党委政府部门亟待解决的突出课题。一是计划管理模式导致效率低，只管手脚不管头脑，边缘化倾向重。近年来，外来人员流入城市社会后就业生存发展，是在不?quot;招工指标"限制的经济活动环境中"自由量定"实现的，大部分外来人员进城后"居无定所"，工作时断时继"今天走、明天来"；职业相对稳定的外来人员在用工单位工资待遇福利高低上下不同时，也有"跳槽"同城高就的现象，具有很大的流动性，虽然政府各级行政部门为加强外来人员的管理，相继出台了《外来人员暂住证管理、外来劳动力管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理》等方面的地方性法规政策，建立了多项与之相配套的立法制度，逐步将外来人员?quot;异族盲流"管理转变为"城市新民"，从"堵挡"转为"导疏"，这在外来人员管理上是一种进步，但长期以来一直有政府各级行政部门主管部门多头管理，"硬性要求多"、"层次分管弱"，未曾转入城市社会化社区分级管理，"粗放型"管理效果并不理想。由于经济薄弱地区动员并组织安排外来人员"集块"或"零星"进城谋职就业的做法仍具有强烈的计划经济色彩，这种"有序"流动难以满足城市劳动力供需双方各自不同的需求，抬高了外来人员进城?quot;门槛"，使民工有序流动工程成了用人单位、企业设法回避而不予配合的制度，缺乏主体配合的管理制度，无法保证管理目标实现，难以做到真正的有序。计划式管理的重要特点是，在具体的管理措施中"只管手脚、不管头脑"。户籍制度以及由此所决定的相关政策制度，使外来人员徘徊城市与城乡结合部位，大多只能处于与城市社会相对隔离的亚文化环境之中，产生游离于原有农村社区与现代城市社区之外的边缘化倾向重。这种不为城市社区所接纳、认同的现象，造成城市外来人员对社会缺乏责任心和认同感，归宿感，对城市社会规范管理秩序造成了负面影响。二是政出多门管理服务，工作机制不健全，统一协调不够。外来人员相对集聚的非公经济组织?quot;政企分开"政策要求前提下，仍从属于当地政府管理部门，管理条线行政条文、规定多，"政出多门"管理口径不统一，存在想管又不管，管而不教，管教不力，企业多头落实成效不明显的现象；企业对于开展有利巩固党的执政地位、保证党的"声音"和方针政策得到有效落实的企业党建、工会和精神文明建设活动，如组建非公经济党组织或联合支部、共青团、工会等组织感到"繁琐"、是一种 "上套紧扣" 自我约束，思想认识上有偏差有顾虑和抵触，认为抓企业党建、工会、精神文明建设?quot;影响引资经营，挂党支部、工会牌子，丢外商票子"，怕企业由于自身运作不规范，员工劳动权益保障不到位，工会组织员工与企业闹纠纷矛盾；怕党员讲政策民主要待遇干忧企业决策，影响生产经营。非公经济企业对组织要求具体落实中"打折扣"有形式无内容无活动，上下离层断位，落实效果不明显，还没有形成完善的管理、教育工作运行机制；非公经济的性质具有私有性，员工具有雇用性，非公经济企业对外来人员管理、教育、使用、服务网络不健全，临时措施多，注重眼前长期打算少，没有形成自治管理与联管的制度，有的以投机取巧来谋求生存和发展，在经营上存在信用缺失，引发外来用工管理方面新的矛盾问题出现。三是思想教育针对性不强，群体拓展面不宽，触及盲点较多。在社会转型中呈现文化价值取向，利益需求多元化，受从群体多样性的趋势，对外来人员各级政府和企业传统单一的思想政治教育方式提出新挑战，群众性精神文明创建活动形式、载体和内容创新力不足；日益增多的新经济组织流动人员，是开展创建工作难以触及的盲点和难点，群众性精神文明创建活动的工作扩展延伸领域覆盖不全，面广量大的中小企业外来群体和城乡结合部，租住暂住集居或散居的外来人群，仍是创建活动载体的薄弱环节。在采取有效形式激发基层群众内在创建动力方面，凭感性搞一时一事的活动多，深入进行时事政策、公民道德、社会公德、职业道德教育少，理性思考的研究少，非公经济企业组织对开展外来人员思想政治工作 "缺失"，只求职工"听话做工不闹事，要产量不管生活质量"，只求简单怕麻烦，不做深入细致的思想政治工作，至使外来职工思想道德掌控失衡，行为规范要求不严，道德实践效果不好，企业精神难以塑造，企业文化难以提升，凝聚力不强，创新力不足；非公经济业主"讲政治"，抓住"政治思想工作是企业生存发展的生命线"开展各项教育活动，是加强外来人员管理教育工作迫切需要解决的问题。四是消极防范管理形成对立面，管理松懈侵权严重，潜在矛盾较重。从法规政策来看，现有关于城市外来人员管理的法规政策中民工享有的权利与承担的义务十分不平衡。如公安部《暂住证申领办法》中，外来人口只具有"合法权益受法律保护"的原则性权利和"暂住证不受非法扣押"的具体权利，其余条款几乎全是需尽义务和需承担的责任。防范式的管理方法必然是低效率的，而且也会带来诸多副作用。外来用工企业、商业、服务行业为了减少有关费用、节约开支，往往采取少报、虚报、漏报或不报的方法将外来人员"隐身?quot;，致使当地公安部门派出所、外管办、劳动和社会保障、卫生、计生等部门难以 "及时准确"地掌握实际情况，使这些人群处于失控状态。非公经济尚处于起步发展阶段，相关法律法规滞后，相关条款，实用性、操作性不强，有的非公经济企业、商业、服务行业制定了一些与国家法律、法规相抵触的厂规厂纪及其它不合理的"土政策"，如外来用工单位收取押金、不签定劳动用工合同、不愿为外来人员缴纳"三金"，随意故意延长劳动时间，恶意拖欠外来工工资，安全措施和劳动保护条件差等，对出现外来员工人身伤残、死亡等生产安全事故，处理"隐瞒不报"或私了处理不及时，劳资纠纷矛盾引成久而不决，一些存积问?quot;冒出" 引发外来人员集访或越级上访的现象时有发生，影响企业生产经营和企业形象，问题十分突出。这种管理方式就蜕变成为一种侵犯外来人员合法权益的工具，成为引发外来人员不满，积怨泄愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面。五是党建工作组建组织难，凝聚力荣誉感不足，堡垒作用不强。非公有制企业党建工作存在薄弱环节，工作实践对立法提出了迫切要求，非公经济企业法律法规，配套工作跟不上，缺乏有效制约手段；非公经济企业建立党组织数量占有比例小，覆盖面不广，党员队伍管理建设普遍存在"三难"的情况："即党员发展难，党员教育难，党员管理难"，党建工作游离于经济工作之外，党建活动内容和活动方式不能够围绕企业、党员的需要有针对性开展活动，流于形式，这种状况不利于从根本上加强非公经济企业的精神文明建设，不利于从根本上提高企业的凝聚力和战斗力，不利于发挥党员的先锋模范作用；部分企业主对党建工作抱着多一事不如少一事的态度，担心自己抓不好生产经营，给党建工作和精神文明建设带来了一定的组织保证难度；外资企业主对党的政策缺乏了解，心存疑虑，企业缺少组织、思想工作的阵地、组织和环境与管理教育出现"断层面"； 有的非公经济企业建立了党组织，但大量流?quot;隐性党员"长期过着"游击生活，组织关系接转不及时，人员不清组建组织难，力量不足开展活动难，人员分散集中教育难，党员信心、光荣感、使命感不足。

　　三、我区外来人员管理服务的实践与尝试

　　撤市建区以来，全区各级党委、政府坚持以经济建设为中心，坚持以公有制为主体、多种所有制、混合型经济共同发展的战略，坚持市场手段与行政手段相结合，实行政策推动、行政拉动、服务联动的策略，着力构筑有利于非公经济发展的"区域高地" 吸引外来资本、外来人员来相城投资创业。在加大城市化进程推进中，把加强外来人员管理教育服务作为精神文明建设的重要突破口，按照 "积极稳妥、因地制宜、加大力度、注重效果"的原则，始终把做好外来人员的管理教育服务作为政府的重点工作之一，广泛开展"告别农民、做好市民"道德实践活动，更注重发挥外来人群在经济社会中重要的作用，积极为外来人员提供"一站式"亲情化服务，通过各种渠道提供就业岗位，建立公开、透明、畅通的用工机制，营造 "进城导好向、岗前教一课、回家送一程" 宽松、和谐、融洽的工作、生活环境，积极实施社会化管理、随机式教育、人性化管理，亲情式服务模式，对来区创业、就业的外来人实行政策倾斜、同工同酬，极大地提高外来人员工作的积极性和创造性，激发了他们"想干事、干好事、干成事"的激情和为第二故乡贡献青春的热情。探索出一条外来人员管理服务的新路子。一是以政策引人，拉动发展，培育宽松投资创业环境。首先降低"门槛"招人才，引"风"筑"巢"留人才，优化环境栓人才。相城区作为新建区，既需要"高、精、尖"的人才，也需要"象牙塔"里"短、平、快"具有一技之长的人才来投资来参与相城城市化建设。按照区委提出的"四有、四不限、五平等"要求，劳动人事部门建立就业机制，统一开放人力资源市场，本地常住人口就业与外来人员就业不分内外，实行统一调配，优化资源配置，利用橱窗和人才网常年不间断公布信息并定期、定时举办人才招聘专场，让企业真正成为人才供需的市场主体，在人才竞争中求生存发展。凡来区具有大专以上学历或者符合本区紧需的技工、技师，高级管理人员，则在汽车、住房等方面给予特殊政策、享受特殊津贴和多种福利待遇，减少外来创业者的启动成本；相城经济开发区每逢周五举办人才招聘专场，各镇劳动服务所均建立了"职介服务站"；再次相继建立"小政府、大服务"的行政管理服务理念，投资建设高标准、高效率的"一站式"服务大厅，积极为外来投资企业和外来人员提供限时、快捷、便利服务；根据不同投资创业者的需求和建议，主动联系帮助解决临时办公场所，视情况在用地、税收等方面提供政策扶持，简化申领审批办理手续，跟踪服务，缩短周期，尽力让其投资开业。2003年引进外资8.5亿美元、内资23亿元。同时还主动出击，为用人单位免费提供员工培训，如：中国蠡口家具城管委会会同苏州职业技术学院、地税、工商部门对新投资经营企业和经营户，派出专业教学队伍，不分时段免费提供法律业务知识、家具销售技巧、操作规程等专题培训，先后举办了30期，1184人参加，为外来经营户及时开张做好前期准备工作。二是以环境留人，谐调发展，培育稳定融洽工作环境。我区规定用人单位招收外来员工，必须与城镇劳动力实行同工同酬，不得低于本市最低工资标准，全区85%以上的工厂企业建立了工会、团支部、女工小组等群团组织，100人以上的用人单位设立外来人员协管员，96%的企业建立了职工调解委员会；区劳动、人事、教育、公安、计生等部门联合用人单位，主动上门办理《暂住证》、《流动人口婚育证明》等证件，积极为外来人员提供就业、子女就学、医疗卫生、计生服务等全方位的便捷服务；各镇计生服务站主动为育龄妇女代检，并将检查证明传真到员工的家乡，想方设法减轻她们的经济负担。去年全区共为408540名外来人员和16370余名育龄妇女提供职业介绍服务和计生服务，同时发放《外来人员法律知识问答》2万多册。解决就近借读的外地学生达4510多人。建立权益保障机制，坚持把为外来人员开展法制宣传、人民调解、"148"法律咨询、法律援助和安置帮教等司法行政业务作为一项综合性法律服务工作，全面构建"五网合一"的外来人员法律综合服务新平台，开展一系列的普法活动和维权教育既增强了外来人员的遵纪守法意识，又有效地保障了他们的合法权益。区总工会、社保局、综合治理办公室每年组织两次专项检查，督促各用工企业按时足额发放工资。撤市建区以来，区法律援助中心共接待法律咨询2600人次，办理法律援助申请189人次，其中60%以上是外来人员；在151名受访者中，没有办理任何保险的占44%，办理部分（主要是养老保险）保险的占56%，着力构建外来人员的安全保障体制。三是以亲情感人，激励发展，培育平等相待生活环境。区政府协调各部门、企业，利用市场化运作方式，建设了一批硬件设施到位，环境整洁优美，功能配套齐全，租金低廉实惠的外来人员集中居住区，设法改善基本生活条件。目前，全区已建和在建外来人员宿舍楼83幢，全区67%的企业实行集宿化管理，集中居住外来人员78900多人，共占总人数的62%左右，并免费提供食宿，指定专人负责，条件好的则安排夫妻团圆宿舍，为新员工预发生活费，提供购物指南，介绍苏州风俗人情等；潘阳工业园、渭塘创新工业园集宿化管理成效明显。为形成一支稳定的员工队伍，更加有利于企业的发展，各用人单位都建立了人才选拔制度，把成绩优秀、能力突出的外来员工选拔到基层、中层甚至高层的领导岗位上来。调查显示，大部分企业58%的班组长、34%的车间主任都由外来人员担任。苏州春菊电器有限公司、万达集团等规模企业管理层外来人员的比例占一半以上。各用工单位对外来人员加强思想教育，推行谈心制度、警示教育，设立员工信箱，增强交流意识，同时建立激励机制和制定奖惩措施，对工作认真负责、技术过硬、关心集体、表现突出的外来员工吸收为共青团员或共产党员；区镇每年组织 "十佳外来员工"并评选表彰，部分效益好的企业如苏州利飞纺织品有限公司每年出资20多万元邀请被表彰员工的父母或子女来苏州旅游；每逢春节，万旭电子有限公司、申联塑胶等多家企业积极落实外来人员返乡车辆，并安排企业领导随同前往，给每位员工家属送去慰问信；留厂职工则统一安排吃年夜饭，组织节日旅游，给他们"工厂是我家"的感觉。这些措施的兑现无疑使他们产生一种自豪感、成就感，激发了他们的积极性、创造性，增强了企业的凝聚力、向心力。四是以关怀慰人，生存发展，培育浓厚交流学习环境。在实践工作中我们始终把提升外来人员文明程度和提高文明素质作为加强思想道德建设的重中之重，整合成人教育中心校、人力资源培训中心、科普教育基地、爱国主义教育基地等教育资源，充分利用社区服务中心现有文化阵地，举行知识讲座，普及健教知识、传授法律常识、宣扬道德规范，着力构建 "校、室、网、基地"联合的终身教育体系，为建设学习型社会打下坚实的基础；立足于培养外来人员生存发展所必需的认知水平、学习技能等综合素质的提高，以"学会生活、学会做人、学会学习"三大教育板块为主线，寓教于乐，寓教于知，寓教于美，教育引导外来人员爱国守法，爱岗敬业、崇尚科学，热爱生活，讲大局、讲文明、讲学习；使学习逐渐成为外来人员的基本生存发展的原动力；为满足广大外来人员求知的需要，力求使教育内容既实际又受用。元和镇投资2500万元新建元和社区服务中心和市民文化活动中心和休闲公园，每天接受近1000名外来人员学习电机基本技能操作、办公自动化、文秘业务、ISO9002质量体系认证等各种岗前培训和在岗培训，并免费提供体育路径供外来人员休闲锻炼。各镇社区积极组织由企业、商业、服务业等单位共同参与的"社区是我家"文艺汇演、书画展览、歌咏比赛等各种文体活动，吸引广大外来人员的参与，在参与过程中思想得到启示，受到教育。在外来人员管理工作中，我们注重改进工作方式，贴近他们的生活实际，实施社会化管理、人性化、亲情化服务，把温暖送到心坎，使他们工作安心，吃住称心，业余生活开心，切实感受到当地政府的真切关怀和温暖。

　　四、加强城市外来人员管理服务的对策与举措

　　市场经济条件下在完善人的才能、促进社会经济发展的同时，也使得一些人片面追求自我价值、物质利益，精神追求失衡，理想信念淡化。在新形势下，加强外来人员的管理教育服务和开展思想政治工作的力度还须加强，思路还须拓宽，载体还须充实，效果需求实效。有的在做外来人员管理工作时舍远求近，一概偏全，重表轻本，低格调态度开展思想政治工作，只讲在社会、企业或本单位期间要严守劳动纪律不出事，粗枝大叶，不深做细做，绝对化、片面性的说教方法，造成外来人员的逆反心理，产生思想工作的负效应，在服务上贴近度不高，办事效益低下，态度生硬等不能从根本上解决问题，造成积重难返的局面。

　　（一）资源共享，构建外来人员社区化管理新模式。实行外来人员社区化管理教育服务，关键在于城市外来人员管理部门下移管理职能，即实现外来人员管理职能的社会化。走出城市外来人员管理的误区，改革现行管理方式，必须摒弃计划管理思维，使外来人员市民化，真正融入城市社会。实现这一目标，应着手改革外来人员管理以政府为主体的管理模式，充分发挥社区管理为主体的社会化管理模式，实现多部门管理向社区统一管理的转变。由于社区直接管理外来人员，便于及时了解掌握外来人员的思想动态、就业情况和利益需求，便于有针对性开展服务式管理提高管理综合效率。要通过社区社会化服务网络，开展家政服务、医疗服务、文化服务、社区管理服务等，为城市外来人员提供社区社会化服务，使他们拥有更多的亲情式、关怀式、温暖式的公共服务、社会福利和闲情逸致的同时，逐步适应城市生活，增强其社区意识。另外，也利于做大社区服务产业，增强更多的就业岗位吸纳城市劳动力。充分利用社区资源，组织外来人员开展多种形式的思想文化和法律法规教育活动，提高外来人员思想道德文化素质，增强法制观念。同时，通过组织外来人员参与精神文明建设创建活动（如文明社区、文明市民评选、社区文艺活动等），以社区精神培育外来人员的社区意识，做到 "有困难找社区，想办事进社区，有爱心献社区"帮助其融入城市社区，增强认同感与责任心。社区管理要注重教育与服务的统一，要向全方位推进、多层次发展、重辐射示范影响，现有服务项目不到位，配套服务要完善，中介服务要增加，公益活动要增多，便民服务要全面，尤其要重视外来人群弱势。只有使外来人员共同的自觉参与到社区创建中来，创建才能有生命力，要让外来人员在自我参与、自我教育、自我服务、自我行动中提高自身道德文化素质，提高文明程度。

　　（二）更新观念，发挥非公领域党建组织的配合效应。新时期加强党的基础建设和政治思想工?quot;三贴近"要求，近年来，非公经济取得了迅速发展，但企业外来党员、流动党员管理难，过组织生活难，组织活动难问题相对突出，抓紧在非公经济组织中建立党的组织和开展党的活动，密切党同企业广大员工的联系，是扩大阶级基础和群众基础的重要领域，对全面加强党的建设具有重要作用。要强力推进非公经济党的建设，?quot;内外结合"的新路子，增强工作的实效性。在组织设置上，对国有、集体改制企业，坚持党组织调整与企业改制同步进行；对新组建企业，区别不同情况，采取独立组建、联合组建、就地挂职等方式建立党组织；对于暂不具备建立党组织条件的非公制企业，采取向企业派驻党的工作联络员的办法开展党的工作。在党员队伍建设上，党员发展工作要在计划调控、宏观指导及其他配套措施上对外来人员入党培养实行倾斜，增加配额，保证同等条件下优先发展外来人员入党积极分子。同时把发展党员的审批权限放在企业上级党委或工委；在激励活动上，要注意把党组织建设与群团组织建设相结合，党员队伍建设与职工队伍相结合，党务工作者队伍建设与企业经营者队伍相结合，党的组织生活与企业文化有机结合，努力构建党建双向促进，良好互动的崭新机制。要强力推进流动人口党支部建设，?quot;以外管外"的新路子，增强亲和力。重视外来流动人口党的组织建设，有利于保一方稳定，兴一方经济、促一方发展。无论外来党员今天来明天走"流"到哪里，都能过上组织生活，接受党组织的管理教育和监督，发挥先锋模范作用，真正做?quot;离岗离乡不离党"，让流动党员求职一上岗就能找到"新家"，因地制宜为外来流动党员"建家立户"，把建立党员管理教育信息网络作为一个新平台，认真做好党员登记、党费缴纳、党员教育工作，力求使每一个外来流动党员来有登记走有注销。调动发挥好外来人员党支部书记的作用，利用"乡情、亲情"深入开展外来党员的思想教育工作，主动参与当地民事纠纷并做协助当地部门做好调解工作，管理协查工作和维护合法权益，积极为所在地外来人员排忧解难提供帮助和服务。

　　（三）灌输渗透，把外来人员思想政治工作落到实处。思想政治工作是企业全部工作的重要思想保证，仅靠简单的下面灌输、传统的说教和单一的教育是不能够解决思想问题和目的，除了认识到位、措施到位、落实到位外还要做到思想政治教育与时代合拍、与生产经营同步、同情理相连。首先要善于将大道理化为小道理，摸准外来人员思想脉搏，了解思想变化，提出?quot;时代性"的倾向性问题，按照集中教育与经常性教育相结合，岗前教育与岗位教育相结合，灌输教育与个别谈心相结合的原则，把思想工作贯穿于各个层面进部门、进班组、到人头。要同开展企业文化结合，通过塑造企业形象，培育企业精神，以激发外来人员的精神力量来推动企业的物质活动，构成思想教育机制、基础性导向教育体系、规范性的职业道德教育体系，经常性与形势性教育体系，激励性的典型示范教育体系和开发性的科学文化教育体系等，以超前引导的方式，把外来人员的思想政治工作与企业的的中心工作有机地结合起来，把纲性与柔性导向有机地结合起来，形成整体配合起到综效应。找准各种不同的行业、职业和各个不同年龄段和不同的社会群体在思想道德建设方面需要解决的突出问题，有的放矢地、深入浅出地贯穿、渗透，让外来人员从中悟出道理和真情，抓住说理教育，调动和运用感情因素，通过对外来人员的真诚帮助服务和关心体贴以及排忧解办好事、办实事送温暖等活动，建立感情纽带，增强企业做思想政治工作的吸引力和说服力使外来人?quot;服管"、"受管"。

　　（四）联防群治，构筑人性化综治规范管理新机制。更新思想观念，理顺工作机制，转变工作作风，加强与有关部门的联系和配合，把外来人员管理服务工作议事日程、综合治理的重要位置。在新形势下努力探索"大内保"、"群策群防"的工作新路子，公安部门、保卫部门、基层派出所和区综治委要根据人防、物防、技防相结合的原则，落实各种行之有效的安全防范措施；劳动和社会保障、工商部门要加强劳务市场的规范化管理、合同签定管理和企业工会的领导，保护外来人员的合法权益，加大对劳资纠纷问题的仲截力度，宣传部要加强外来人员公民道德20字基本道德规范、爱国、敬业、守法教育；工商、文教、财税消防等部门要加强外来人员的管理引导和督促检查；要采取有力措施，寓管理于服务之中，重视安全保卫基础性工作，打牢根基，保障现代化建设顺利进行，保护人民利益，维护社会稳定，努力为全区经济社会事业发展创造良好的治安环境，创建"平安相城"。总之各有关部门都要充分发挥职能作用，为外来人员提供优质服务，创造健康发展、社会稳定团结的良好局面。